2013年4月20日，娄勤俭省长签署省政府第169号令，颁布了《陕西省水上漂流安全管理办法》，自2013年6月1日起施行。该《办法》是我省水路交通运输管理的第一部政府规章，是对《陕西省水路交通管理条例》第三十六条关于水上漂流管理规定的具体落实和细化。《办法》的颁布实施，必将对规范我省水上漂流经营活动，保障人民生命财产安全，促进水上旅游安全、有序、健康发展起到积极的作用。

　　一、出台《办法》的背景和意义

　　我省境内江流众多，水资源比较丰富，开展水上漂流经营活动起步较早，近几年水上漂流活动日益增多，发展迅速。据初步调查统计，目前全省有7个市开展了水上漂流经营活动，建立漂流企业20多家，漂流总里程达150多公里，漂流筏具1000多艘，漂流工近400人，年接待游客超过50万人次。我省水上漂流活动已初具规模，极大地带动和促进了当地旅游经济的发展。随着我省境内和周边公路、铁路等交通条件的不断改善，人民物质生活水平的日益提高，职工短假期的增多和人们休闲旅游兴趣的不断增强，我省水上漂流呈现良好的发展势头，水上漂流企业规模和接待游客数量将会有更快的增长。因此，加强和规范水上漂流安全管理十分必要，也十分紧迫。

　　目前我国尚没有出台统一的水上漂流管理规定，没有明确具体的法律法规依据，处于行业管理不明确，安全监督缺乏具体规范标准的状态。《中华人民共和国内河交通管理管理条例》规定海事部门负责内河通航水域交通安全监督管理工作。按照《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》对船舶的定义，漂流工具属于船舶的范畴。因此，水上漂流应该纳入水上安全监管的范畴。近年来，我国部分省区如四川、辽宁、河北、贵州、宁夏等交通运输厅出台水上漂流安全管理规定，作为部门规范性文件，加强水上漂流经营活动，促进水上旅游健康发展。但以部门规范性文件作为行业管理和行政执法依据的法律层次较低，依此作为依据管理水上漂流存在着一定执法和管理上的风险。我省出台政府规章规范管理水上漂流活动走到了全国的前列。《办法》进一步规范和细化了水上漂流管理的具体内容和形式，明确了水上漂流管理部门与经营企业的权利和义务、职权和责任，将作为我们规范管理全省水上漂流经营活动的重要法律依据，我们要认真学习、深入理解和全面落实。

　　二、准确把握和理解《办法》的主要原则和内涵

　　《办法》明确了水上漂流安全管理的主管部门，制定了水上漂流的水域条件和经营条件，规范了开办水上漂流活动的申报程序和审查机关，规定了漂流工具和漂流工的技术要求，提出了水上漂流运营管理和安全保障的主要措施。

　　（一）关于水上漂流的主管部门

　　《办法》第四条明确了航运管理机构负责水上漂流的运政管理，海事管理机构负责水上漂流的安全监管，没有成立航运海事机构的由交通运输行政主管部门负责。水上漂流属于水上运输活动的一种特殊形式，是利用特殊运输方式进行的一项水上旅游娱乐活动，因此，我们将水上漂流纳入水路运政管理范围。《办法》规定了两个职能管理部门，承担着两类行政管理职责。航运管理机构的主要职责是对水路运输资格的审查和经营行为的监督。海事管理机构的主要职责是对漂流安全条件的审查和安全保障措施的监督。虽然我省航运海事机构统一设置、合署办公，但在履行管理职责时，要分清行政主体资格，严格区别对待，搞清楚每个业务流程和工作环节的性质、内容和要求，不能张冠李戴，混淆行政主体和职责。在具体业务办理过程中，可以联合办理，方便企业。

　　（二）关于漂流的水域条件

　　河道的水域条件是开展水上漂流活动的基础前提和基本安全保障。《办法》第六条对进行水上漂流活动的水域条件作了五个方面的原则性规定。漂流水域由企业选定并提出申请，由海事管理部门对漂流水域进行实际查勘并出具安全评估认定书。漂流水域条件复杂多样，评估水域条件要深入细致地分析，系统综合地判断，确保满足这五个基本条件，但并不限于这五个条件，如果存在其他不安全的水域因素，要求予以清除或确定为不适宜漂流水域。评估认定为可以进行水上漂流的水域一定要确保满足这五条基本安全条件，力争排除系统性的、必然性的、客观存在的安全隐患。

　　（三）关于漂流的企业化经营

　　由于水上漂流具有一定的风险性，而且我们认定它是一种特殊的水上运输活动，因此《办法》第七条明确规定从事水上漂流活动应当实行公司化经营，并且要具备六个方面的基本条件。漂流活动实行公司化经营，能严格规范内部管理，确保安全保障措施的落实，具有一定承担安全风险的能力。海事管理机构要按照《办法》第七条的规定认真评估安全运营条件，航运管理机构在办理企业的水路运输许可证时，要参照水路运输企业的组建条件，按照《办法》第九条的规定严格审查。

　　（四）关于漂流的申办程序

　　《办法》第八条规定了申办水上漂流经营的基本程序。申办单位和个人向县区海事机构提出申请，设区的市海事管理机构按照办法第六条、第七条的规定，对水上漂流经营项目进行安全运营条件评估，报省海事管理机构备案。经评估符合安全运营条件的按照规定办理水路运输许可证和工商、税务登记手续。安全运营条件的评估由市级海事机构组织并形成评估文件，向省海事管理机构报备能起到复审和监督的作用，并可以对一些特殊技术问题集中力量进行研究分析。

　　（五）关于漂流安全管理的主体责任

　　《办法》第十条明确规定漂流经营者应当对其漂流经营活动的安全负责。漂流的安全主体责任在漂流经营者(漂流企业)。我们要严格区分漂流安全管理的主体责任和监管责任。海事机构的管理职责主要是审查企业的安全营运条件是否具备，安全保障措施是否落实到位。海事机构在水上漂流安全管理上要做到既不越位，又不缺位。既不能代替企业具体管理漂流安全，也不能因为安全主体责任在企业而疏于审核检查，一定要认真履职、监督到位。

　　（六）关于漂流工具的技术条件

　　《办法》规定漂流工具应当经海事管理机构检验合格后方可使用，营运后应当适时申请营运检验。漂流工具符合安全技术要求是保障漂流安全的一项基本措施。由于漂流工具的材料和型式多种多样，目前国家也未制定统一的检验技术标准和规范，我省海事机构主要借用国家其他行业的技术标准和其他省份自行制定的特定漂流工具的技术标准规范进行检验，有时更多的凭借长期积累的经验。因此，海事机构检验漂流工具存在一定的技术准度，承担着一定的管理风险。漂流工具的使用环境很复杂，对其质量安全影响因素较多，营运检验更是复杂，实施难度较大。我们要求漂流企业认真做好每个航次前对漂流工具技术安全性的检查，必要时及时申请对漂流工具的营运检验。

　　（七）关于漂流工的技术资格

　　《办法》规定对漂流工和安全保障人员应当进行培训，并经过海事管理机构的考试，取得基本安全培训合格证。漂流工的操作技能、安全知识和工作经验是影响漂流正常安全运营的重要因素。水上漂流工具属于船舶，但与通常意义上的一般船舶在结构、性能、装备、用途等方面有较大区别，漂流工具尺寸和吨位较小，但使用危险性较大，因此，我们参照国家对船员管理的有关规定，适当降低标准和要求，根据水上漂流安全的实际需要，对漂流工和安全保障人员实行资格管理，培训考试的内容参照船员基本安全知识技能的规定和要求。海事机构对已经持基本安全培训合格证的漂流工要实行动态管理，及时了解掌握其水上服务资历、健康状况、有无违章行为、有无事故发生等，视实际情况可以吊销注销已经不具备资格的安全培训合格证。

　　（八）关于漂流运营的安全保障措施

　　《办法》第十四条至第十九条规定了漂流企业在漂流运营过程中应当实施的主要安全保障措施，这此保障措施的实施主体是漂流企业，海事部门要现场监督检查，看是否落实到位。实施好这几条规定既是漂流企业的落实责任，也是海事部门的监督责任。

　　（九）关于违章责任与处罚

　　《办法》第二十四条、第二十五条原则性地规定了海事管理机构和航运管理机构对漂流实施监督检查和对违章行为进行处理的权利。由于对水上漂流管理没有明确的上位法，本《办法》也没有制定对每一种违章行为处罚的具体详细的规定，我们可以根据《内河交通安全管理条例》、《国内水路运输管理条例》和《陕西省水路交通管理条例》等规定，参照相近的违章行为和处罚标准实施处罚，以要求企业消除隐患、限期整改或暂停漂流活动为主要处罚措施，尽量少用或不用罚款的处罚措施。

　　（十）关于漂流事故调查处理

　　《办法》第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条对漂流事故的调查处理作了明确规定。漂流事故的调查处理与一般水上交通事故的调查处理的规定、程序、要求是一致的。

　　《陕西省水上漂流安全管理办法》虽然内容单一，但作为一项水上活动的安全规范，规定比较系统全面，具有较强的可操作性。它既赋予了航运海事管理机构一定的职权，同时又使航运海事机构承担了一定的责任。我们要认真学习、深入理解《办法》的各条规定，贯彻落实好《办法》制定的各项制度，要面向社会、面向漂流企业做好宣传工作，赢得社会和漂流企业的理解和支持。确保《办法》顺利实施，保障全省水上安全持续稳定，进一步推进水上旅游事业健康发展。